Nov 08

SORTIR DU NUCLÉAIRE EN SUISSE: LES «MILLIARDS ATOMIQUES» À VERSER AUX EXPLOITANTS DE CENTRALES, FANTASME OU RÉALITÉ JURIDIQUE?

suisseBrandies par les partisans du non le 27 novembre, les indemnités qui pourraient devoir être versées aux exploitants de centrales en cas de oui à l’initiative «Sortir du nucléaire» n’ont pas de fondement juridique très clair, ni quant à leur principe, ni quant à leur montant, démontre l’avocate genevoise Isabelle Fellrath.

L’un des arguments avancés pour contrer l’initiative «Sortir du nucléaire» est l’enjeu financier de l’ancrage légal d’une durée de vie maximale pour toute centrale nucléaire. Cet enjeu a désormais une valeur, aléatoire, qui se décline en milliards. Quel en serait le fondement? Qui déciderait du montant?

Le fondement: Le cadre légal actuel soumet la construction et l’exploitation des installations nucléaires à un régime d’autorisations en cascade délivrées par le Conseil fédéral (autorisation générale) ou le DETEC (autorisations de construction et d’exploitation), régies par des conditions bien définies – sécurité et sûreté nucléaires en font partie – dont respect est assuré en amont par le DETEC et, durant la vie opérationnelle de l’installation, par l’Inspection fédérale de la sécurité nucléaire.

La loi n’en fixe aucune limite temporelle, et le Tribunal fédéral a confirmé qu’il s’agit d’un silence qualifié non d’une lacune (affaire Mühleberg). Il n’y a donc pas d’âge limite légal à l’exploitation d’installations nucléaires en Suisse.

Le présupposé est celui d’une durée de vie opérationnelle variable déterminée au cas par cas sur le vu de considérations techniques, à l’échéance de laquelle la valeur résiduelle de l’installation est nulle voire négative (frais d’assainissement). La question d’une compensation financière en cas de mise à l’arrêt ne se pose donc pas.

Enjeu financier circonscrit

Cette situation se perpétuerait-elle sous le régime de la Stratégie énergétique 2050?

On peut le penser dans la mesure où la variabilité de la durée de vie opérationnelle est maintenue, seul l’objectif à long terme étant modifié (exit versus maintien du nucléaire dans le bouquet énergétique suisse). Cela dépendra en fin de compte de la mise en œuvre de cette stratégie. L’enjeu financier devrait en tous les cas être circonscrit.

L’initiative populaire change ce présupposé à la faveur d’une durée de vie opérationnelle fixe et invariable (45 ans) au-delà de laquelle les considérations techniques deviennent sans pertinence.

Ce changement pourrait avoir pour effet de mettre prématurément fin à une activité pourtant autorisée, avant amortissement des investissements financiers sur une installation dont la valeur serait par hypothèse encore positive, et dont il résulterait un manque à gagner. Cela constituerait une restriction à des libertés constitutionnelles (propriété, liberté économique) pour laquelle le droit suisse exigerait une compensation financière.

Précédents à prendre avec précaution

Le raisonnement paraît linéaire et la conclusion acquise. L’est-elle vraiment?

S’agissant des précédents suisses, l’ancienne Loi sur l’utilisation pacifique de l’énergie atomique prévoyait le payement d’une indemnité équitable en cas de révocation d’une autorisation «pour des motifs auxquels le bénéficiaire est étranger», disposition non reprise dans le droit actuel. En sus, les indemnités versées suite au revirement politique post Tchernobyl l’ont été en rapport avec des projets d’installations pour lesquels le processus d’autorisation était partiellement terminé (Kaiseraugst) ou en cours (Graben), en contrepartie de leur abandon ou report.

Il n’était donc pas question de la durée opérationnelle des installations. Les précédents étrangers sont également à prendre avec précaution en l’absence d’un cadre légal uniforme et de décision claire. Cette année encore, les tribunaux allemands ont jugé forcloses les prétentions en compensation des exploitants suite à l’ancrage légal d’une sortie du nucléaire d’ici 2022; les décisions de fermeture auraient dû être contestées.

Toute quantification procède de la conjecture

Une décision de fermeture a d’ailleurs été judiciairement annulée pour violation du préalable de consultation. La question de la compensation sera inévitablement abordée par Cour constitutionnelle allemande actuellement saisie d’un recours contre l’ancrage légal de l’Atomausstieg..

Le montant: Ce débat a pris un tournant décisif avec l’articulation des montants en jeu: 350 millions pour Kaiseraugst, 227 pour Graben, des montants comparables en Allemagne. On parle de milliards aujourd’hui.

Entre ces chiffres, tout est question de négociation. Car c’est bien de cela qu’il s’agit, les tribunaux n’intervenant que si la Confédération et les exploitants ne parviennent pas à s’accorder sur un chiffre.

Au vu du contexte légal incertain, de la volatilité du marché énergétique, et de l’absence de valeurs de référence (les centrales nucléaires suisses comptant parmi les doyennes au monde) toute quantification des investissements non amortis et du manque à gagner procède en l’état de la conjecture.

Évaluation de la rentabilité actuelle

Certains paramètres seront à considérer. D’abord, effet collatéral de la saga judiciaire de Mühleberg qui dure depuis des années, le spectre de la limitation temporelle ne pouvait être ignoré, tout comme ne pourra être occultée la durée réglementaire d’exploitation présumée de 50 ans retenue pour le calcul du montant des contributions au fond d’assainissement (que l’on se gardera toutefois d’assimiler à une limite absolue).

Ensuite, la rentabilité des installations existantes devra être évaluée afin de déterminer le manque à gagner éventuel découlant d’un arrêt immédiat du nucléaire versus la continuation de cette exploitation, ce qui est loin d’être gagné considérant les incertitudes des politiques énergétique et climatique nationales et internationales et de la part résiduelle du nucléaire.

Enfin, comme le soulignait déjà le Conseil fédéral dans ses discussions avec Kaiseraugst, la décision d’exploiter une centrale nucléaire implique un risque pour l’exploitant. Ce risque inclut celui d’un changement de politique énergétique et d’un changement législatif.

La prudence demeure donc de mise, à tout le moins sur le plan juridique, tant s’agissant du principe que du montant de la compensation. L’initiative populaire a cela de positif de susciter le débat; il est toutefois fort à parier que ce débat ne sera pas clos avec le vote du 27 novembre 2016.

Article de Isabelle Fellrath, docteure en droit, est avocate en l’Étude Brown&Page à Genève (ifellrath@brownandpage.com); elle pratique notamment dans les domaines du droit de l’énergie et de l’environnement, qu’elle enseigne depuis plusieurs années à l’EPFL. Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que son auteur.

https://www.letemps.ch/opinions/2016/11/07/sortir-nucleaire-milliards-atomiques-verser-aux-exploitants-centrales-fantasme