LA FIN DU TRAITÉ FNI

La signature du traité FNI en 1987 est due essentiellement à deux facteurs. D’une part, elle est le fruit d’une entente politique entre les États-Unis et l’Union soviétique. D’autre part, elle est le résultat de la cohésion de l’OTAN face au défi posé par les SS-20. L’entente américano-russe et la cohésion entre les États-Unis et leurs alliés se sont progressivement effritées dans les années qui ont suivi la fin de la Guerre froide (1990-1991) et cela a affecté le traité FNI.

La dégradation des relations américano-russes

Avec l’effondrement de l’Union soviétique en 1990-1991, les États-Unis semblent se positionner en grands gagnants de la Guerre froide. Pourtant, les relations américano-russes de l’après-Guerre froide sont complexes.

Dans les années 1990, la Russie doit reconstituer les bases de sa légitimité, aux plans politique, économique, social, militaire et surtout international. Pour ce faire, l’entente avec les États-Unis et les pays occidentaux reste indispensable, autant pour prévenir une course aux armements qui épuiserait les faibles ressources russes que pour redevenir un acteur international de taille. Le rapprochement russo-américain s’impose comme une nécessité pour le gouvernement russe et certains exemples en témoignent. Au plan stratégique, cela permet la signature des traités de réduction des armes nucléaires stratégiques START I (1990), START II (1993), START III (1997). Au plan politique, l’OTAN ouvre un dialogue avec la Russie, qui s’exemplifie dans le Partenariat pour la paix (1994) et la création du Conseil OTAN-Russie (2002). Les attaques du 11 septembre 2001 aux États-Unis et la lutte contre le terrorisme qui s’ensuit renforcent les liens russo-occidentaux, mais cette situation n’est pas destinée à perdurer [9].

Malgré l’effort fait de part et d’autre pour entretenir des relations apaisées, les divergences entre les États-Unis et la Russie apparaissent au fil de l’eau. Au plan stratégique, de nouvelles menaces montent en puissance au Moyen-Orient (Iran) et en Asie (Corée du Nord) au début des années 1990. La prolifération de missiles balistiques dans ces pays pourrait affecter les intérêts américains dans ces régions du monde, mais aussi la Russie du fait de leur proximité géographique. Ces menaces sont d’autant plus sérieuses que ces pays cherchent à acquérir des capacités nucléaires. Face à ce qu’on appelle désormais le deuxième âge nucléaire, soit une prolifération nucléaire en dehors du cadre de la confrontation bipolaire américano-soviétique de la Guerre froide [10], la dynamique russo-américaine de désarmement initiée par le traité FNI et poursuivie après la fin de la Guerre froide va s’estomper. Face à l’émergence de ces nouvelles menaces, le Congrès américain revient sur l’opportunité de se doter d’une défense anti-missile dès le début des années 1990. Le président George W. Bush (2001-2009) dénonce le traité ABM en décembre 2001. Au milieu des années 2010, l’évolution de l’architecture du système anti-missiles américain va aiguiser les tensions avec Moscou. Une partie du système ABM américain sera déployée en Roumanie, sous couvert d’une volonté de parer les nouvelles menaces balistiques en provenance de l’Iran. Le site est choisi en 2013 (et devient opérationnel en 2018). Le gouvernement russe accepte avec suspicion les raisons américaines qui voient les installations européennes comme une parade face à la menace iranienne et dénonce en revanche le système comme une atteinte américaine à l’efficacité de la dissuasion russe.

Le rapprochement russo-américain de la fin des années 1990-début 2000 cache ainsi les germes de la rivalité russo-américaine qui explose en 2014 suite à l’annexion russe de la Crimée. Bien que l’entente avec les Américains soit indispensable au gouvernement russe pour redevenir un acteur international, les Russes n’ont pas l’intention de subir les initiatives américaines. Vladimir Poutine est l’homme qui incarne la volonté russe d’une plus grande liberté d’action sur le plan extérieur et d’une plus grande assurance face à l’allié-rival américain. Il devient Président de la Fédération de Russie en 2000 et au fil de ses mandats (Président de 2000 à 2008, Premier ministre de 2008 à 2012, à nouveau Président de 2012 à aujourd’hui), il fait du renforcement de l’outil militaire russe l’un des éléments de la puissance de son pays. La composante nucléaire tient une place de taille dans son discours, comme le prouve son discours très médiatisé du 1er mars 2018, au cours duquel il annonce l’intégration à l’arsenal russe d’une « super-arme » aux contours flous [11].

Ainsi s’installe une dynamique russo-américaine d’affirmation de puissance et de suspicions réciproques à propos des solutions envisagées pour faire face aux menaces émergentes. Le processus de désarmement initié à la fin de la Guerre froide s’en trouve profondément affecté et le traité FNI, après le traité ABM, en paie les frais.

Retour sur la décision de 2019

Les États-Unis annoncent le 20 octobre 2018 vouloir sortir du traité FNI. Face aux violations russes, que le Département d’État dénonce depuis 2014, et à la réticence de Moscou à les reconnaître et y remédier, Donald Trump estime qu’il n’y a plus de raison que les États-Unis restent liés à un accord que l’autre partie ne respecte plus.

Pourtant le gouvernement russe avait manifesté le premier ses réserves au sujet du traité FNI. Le 25 octobre 2007, lors de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies (ONU), la Russie obtient l’appui des États-Unis à sa proposition d’élargir le traité FNI aux puissances productrices de ces missiles. Néanmoins, les États-Unis offrent un appui purement formel, qui n’est pas suivi par des initiatives sérieusement vouées à élargir le traité aux puissances qui sont dans la ligne de tir de la proposition russe : la Corée du Nord, la Corée du Sud, l’Inde, l’Iran, le Pakistan, Israël [12] ; certains de ces pays sont des alliés des Américains (Corée du Sud, Israël, Pakistan). Prenant acte de la réticence américaine, Moscou entreprend discrètement la construction d’un missile de type FNI.

En 2015, les États-Unis accusent Moscou de tester un missile de croisière d’une portée estimée entre 500 et 5 000 kilomètres. Début 2017, des rumeurs filtrent dans la presse : les Russes seraient en train de déployer le système incriminé, en flagrante violation du traité FNI. En 2019, les États-Unis précisent les contours de la violation russe : il s’agit du système 9M729, ou SSC-8 selon la terminologie de l’OTAN, un missile sol-sol d’une portée estimée à 2 500 km [13]. Les violations russes du traité, et le refus d’admettre ces violations, offrent à Donald Trump une raison de sortir du traité FNI et de se donner des options militaires supplémentaires face aux puissances émergentes. Le 2 février 2019, Trump notifie la Russie de sa décision de retirer les États-Unis du traité FNI. Moscou rejette les accusations américaines et s’en prend aux installations européennes du système anti-missile américain ; en particulier, Poutine pointe du doigt le site qui se trouve en Roumanie. Le gouvernement russe prétend qu’une composante de ce site, le missile Mk-41, peut être converti en missile sol-sol de portée intermédiaire, ce qui serait une violation américaine du traité FNI [14].

Le 2 août 2019, la décision américaine prend effet. De son côté, la Russie affirme qu’elle n’a plus de raison de se considérer liée par ce traité [15]. Quant aux États-Unis, ils n’ont en février 2020 toujours pas annoncé comment ils comptent utiliser cette marge de manœuvre retrouvée au sujet des systèmes FNI.

Les experts stratégiques formulent des hypothèses. D’une part, la décision prise par Donald Trump pourrait permettre aux États-Unis de se doter de plus d’options face à la montée de la menace chinoise. Entre 80 et 90 % du parc des missiles chinois est de type FNI, alors que les forces américaines, dont certaines se trouvent dans la région de la mer de Chine, n’en sont pas dotées. Si un déploiement de missiles sol-sol américains dans la région n’est pas encore envisagé, la Chine ne peut pas ignorer que cela pourrait bien se produire un jour. D’autre part, la menace chinoise et les violations russes du traité FNI pourraient être des raisons d’importance secondaire pour sortir du traité. Michel Gros de la Fondation pour la Recherche Stratégique (Paris) affirme que cette décision pourrait s’inscrire dans le plan de modernisation de l’Armée américaine. Enfin, nous l’avons dit dès l’introduction, les experts soulignent aussi que la décision américaine pourrait avoir essentiellement des contours idéologiques : l’administration Trump, sous l’impulsion du conseiller à la sécurité nationale John Bolton (2018-2019) refuse de se soumettre aux lois des traités internationaux quand ceux-ci fixent une infériorité américaine, comme c’était le cas pour le FNI en 2019 [16].

Des relations difficiles entre les États-Unis et leurs alliés

Pendant la crise des euromissiles, les pays européens de l’OTAN insistèrent pour que les États-Unis s’intéressent à la question de la prolifération des systèmes de portée intermédiaire. En 2019, d’après les sources ouvertes dont nous disposons, Donald Trump et son conseiller à la sécurité nationale, John Bolton, seraient les seuls responsables de la décision américaine de mettre un terme au traité.

Les alliés européens des Américains sont loin d’approuver la décision de Washington. Quand Donald Trump annonce son intention de retirer les États-Unis du traité sur les FNI le 20 octobre 2018, les Européens cachent leur surprise et s’en tiennent à des réactions prudentes pour éviter une confrontation avec l’allié. Les violations russes sont certes reconnues mais l’accent est mis sur la nécessité de renforcer le traité au lieu de l’abandonner [17]. Ces espoirs s’évanouissent définitivement le 2 août 2019.

Les alliés des États-Unis semblent donc avoir subi la décision américaine et attendent de savoir ce que Washington voudra faire de cette marge de manœuvre retrouvée vis-à-vis des FNI. Tous redoutent une éventuelle décision américaine consistant à déployer des missiles de portée intermédiaire, fût-ce en nombre limité. Le Japon s’en inquiète. Au vu de sa proximité avec la Chine, le gouvernement japonais pourrait être sollicité pour héberger un certain nombre de missiles américains si les États-Unis décidaient d’en déployer. Même si l’alliance avec Washington demeure pour le Japon une garantie de sécurité face à un contexte stratégique de plus en plus instable, le gouvernement ferait fort probablement face à une opinion publique hostile à l’installation d’armes américaines. D’ailleurs, si une telle perspective devait se produire en Europe, la réaction des opinions publiques ne serait pas différente.

Lors de la crise des euromissiles, les consultations entre les États-Unis et l’Europe avaient permis à l’OTAN de mettre en œuvre la double décision de 1979 dans ses deux volets, la négociation et le déploiement ; de cette consultation naît l’accord européen à l’élimination des armes FNI, malgré les désaccords qui persistent sur la manière de se parer contre les autres menaces nucléaires (armes de 0-500 km de portée) et conventionnelles qui pèsent sur le continent. En 2019, l’administration Trump semble peu intéressée par le bénéfice que les consultations avec les alliés pourraient apporter à la mise en œuvre de la stratégie américaine face aux nouvelles puissances émergentes [18]. La fin du traité FNI a suscité des réactions contrariées, mais tout de même gérées dans les cercles atlantiques. Pour faire un parallèle, il n’y a pas eu un Helmut Schmidt remettant publiquement en cause la stratégie américaine mettant fin au traité FNI. Une décision de Washington qui irait dans le sens d’un déploiement de nouvelles armes, sans en avoir informé au préalable les pays intéressés, pourrait en revanche être la cause d’une crise profonde entre les États-Unis et leurs alliés, dont les traces resteraient pour longtemps. Pour l’instant, l’option n’est pas sur la table, mais la communauté des experts stratégiques n’exclut pas cette possibilité.

Si nous revenons à la question initiale à propos de la légitimité de la décision de Donald Trump d’amener les États-Unis à quitter le traité sur les FNI de 1987, nous pouvons affirmer que la signature du traité FNI et la décision américaine d’y mettre fin ont une même cause : la présence d’un changement stratégique susceptible d’affecter les intérêts américains sur les moyen et long termes. Néanmoins, ces deux actions ont une portée très différente. Le traité de 1987 laisse envisager le début d’une nouvelle ère dans les relations entre les deux grands ennemis de la Guerre froide. En revanche, la décision américaine de 2018 de sortir du traité FNI ouvre une période de grande incertitude. Les relations russo-américaines sont à nouveau très difficiles. Le régime de la maîtrise des armements s’affaiblit, pas tant à cause de la fin du traité FNI per se que de l’attitude insouciante de l’un des principaux garants de ce régime, les États-Unis. Enfin, les relations entre les États-Unis et leurs alliés se tendent du fait du peu d’empathie américaine envers les intérêts de sécurité de ses partenaires.

La signature du traité sur les FNI n’aurait pas été possible en 1987 sans la volonté politique des leaders américain et soviétique de parvenir à cet accord. De même, l’Alliance atlantique ne serait pas arrivée au bout de cette épreuve sans la concertation entre les États-Unis et les Européens de l’Ouest sur la réaction à adopter face à la menace des SS-20, puis sur la nécessité de déployer des missiles malgré l’opposition des opinions publiques européennes et enfin sur l’inévitable acceptation des offres de Gorbatchev en 1987.

La fin du traité sur les FNI amène les responsables politiques et la communauté stratégique à s’interroger sur l’avenir du régime de la maîtrise des armements dans sa globalité. Les traités conclus pendant la Guerre froide peuvent nécessiter une mise à jour au vu des changements intervenus depuis la fin des années 1980 (nouveaux acteurs, nouvelles menaces, nouvelles technologies). Pourtant, les grandes questions qui étaient valables pendant la Guerre froide le restent en 2020 :

. Y-a-t-il une volonté politique de continuer le dialogue sur la maîtrise des armements ?

.Comment peut-on impliquer les nouveaux acteurs stratégiques ?

.Y-a-t-il des sujets d’intérêt commun, si controversés soient-ils, qui puissent jeter les bases d’un nouveau dialogue sur la maîtrise des armements ?

À partir du moment où les grandes et moyennes puissances impliquées dans ce renouveau de la confrontation stratégique auront consenti à répondre à ces questions, le processus de la maîtrise des armements pourra reprendre son cours.

Par Dr. Ilaria PARISI, (chercheuse associée au Centre interdisciplinaire d’études sur le nucléaire et la stratégie (CIENS), ENS-Ulm, publié le 1er mars 2020

NDLR : Ce texte est un extrait de l’excellent article du Monde Diplomatique (que nous vous invitons à consulter régulièrement) intitulé : Stratégie. Pour une histoire du traité FNI, de la crise des euromissiles à sa fin, publié en intégralité sur le site https://www.diploweb.com/Strategie-Pour-une-histoire-du-traite-FNI-de-la-crise-des-euromissiles-a-sa-fin.html