LES « OUBLIS » DE LA CONVENTION CITOYENNE POUR LE CLIMAT

Mise en place pour répondre à la colère des gilets jaunes sur la taxe carbone, la Convention citoyenne pour le climat évite ce sujet mais aussi tous les autres sujets qui fâchent. Le point de vue d’Arnaud Gossement, avocat en droit de l’environnement.

Commandé pour réfléchir à l’opportunité d’abandonner ou non la hausse de la taxe carbone, qui avait tant exaspéré les gilets jaunes, le rapport de la Convention citoyenne pour le climat a tout simplement décidé… de ne pas traiter le sujet. C’est ainsi que le rapport ne comporte aucune référence à cette taxe carbone, à l’exception d’un rappel assez mou d’un vieux serpent de mer : la faire au niveau européen plutôt que français, ce qui revient à ne rien dire.

La taxe carbone n’est pas le seul oubli volontaire de ce rapport : en réalité la quasi-totalité des sujets qui fâchent a été mise de côté. C’est ainsi que le rapport, consacré au climat et à l’énergie en France, réussit le tour de force de ne jamais parler de nucléaire. Pas un mot sur cette énergie qui représente pourtant une large part de notre production d’électricité et dont le coût pèse déjà sur le budget consacré à la transition énergétique.

De même, la question des freins administratifs au développement des économies d’énergie ou des énergies renouvelables a soigneusement été éludée au profit de quelques considérations générales sur l’intérêt d’associer les citoyens à la production d’énergie. Pas un mot non plus sur la fiscalité qui continue d’encourager la vente des énergies fossiles au profit de quelques considérations sur l’usage de l’avion ou la vitesse des voitures sur autoroute, dont on sait d’avance qu’aucun responsable politique ne les reprendra à quelques mois de l’élection présidentielle.

L’oubli de l’ambition

Le rapport ne propose pas une révolution mais une série d’adaptations souvent assez tièdes de mesures déjà existantes ou déjà discutées. Toutes les propositions qui sont versées dans le débat public depuis des années pour tenter, non de « rustiner » mais bien de changer en profondeur notre organisation administrative, politique et économique, ont été mises de côté car la priorité était manifestement d’obtenir un consensus parmi les 150 membres de la Convention citoyenne au risque de se contenter du plus petit dénominateur commun. Un exemple ? La mesure phare du rapport consiste à imposer une obligation de rénovation énergétique des bâtiments à leurs propriétaires occupants ou bailleurs. Outre que cette obligation existe déjà dans le code de la construction, les auteurs du rapport proposent pour l’essentiel de renvoyer cette obligation à… 2040 ! D’ici là parions que tout le monde aura oublié la Convention citoyenne pour le climat.

Même les propositions qui semblent ambitieuses sont toujours tempérées dans le contenu. C’est ainsi qu’au prix d’une vision binaire de l’agriculture, le rapport préfère parler « d’agroécologie » – comme le font généralement les ministres de l’Agriculture pour ne froisser personne, plutôt que d’agriculture bio. Ce qui donne cette phrase d’une grande ambition que les agriculteurs qui font l’effort de la conversion au bio apprécieront : « orienter les comportements des consommateurs vers les produits issus de l’agroécologie voire de l’agriculture biologique ». Tout est bien sûr dans le « voire ».

Autre exemple : le rapport propose de réviser la Constitution et reprend courageusement une idée pourtant déjà acceptée par le président de la République dont le Gouvernement a déjà déposé, à deux reprises, un projet de loi constitutionnelle pour modifier la rédaction de l’article 1er. La phrase que la Convention citoyenne pour le climat propose d’insérer à cet article 1er est cependant bien moins ambitieuse que celle que Nicolas Hulot défendait lorsqu’il était ministre de la Transition écologique et solidaire. Les auteurs du rapport ont en effet oublié le principe de non régression selon lequel l’État ne peut pas faire machine arrière dans la production du droit de l’environnement. Un principe déjà inscrit dans la loi et déjà appliqué par le Conseil d’État. Un principe qui faisait consensus jusque dans la majorité parlementaire. Pourtant, les auteurs du rapport proposent simplement d’écrire dans la Constitution que la « République » garantit la préservation de l’environnement, de la biodiversité et la lutte contre le changement climatique. La cause environnementale est ainsi réduite à un simple effort de préservation dont personne, si ce n’est « la République », n’est responsable. Ce qui constitue une régression nette par rapport au texte de la Charte de l’environnement qui, fort heureusement, nous impose un devoir d’amélioration de l’environnement. Enfin, on ne peut que regretter que le rapport ne comporte aucune proposition de réforme de l’État et passe sous silence le rôle des collectivités territoriales. Tout se passe comme si tout devait tomber d’en haut, c’est-à-dire de Paris.

L’oubli du droit

Les auteurs du rapport évoluent manifestement dans un monde où le droit n’existe pas. Aucune des 150 propositions du rapport ne rappelle quelles sont les règles de droit (directives, lois, décrets…) qui existent déjà, quelles sont les règles de droit qu’il faudrait adopter pour traduire les propositions en normes, quelles sont les autorités compétentes (Parlement, Gouvernement, élus locaux…) pour y procéder. En outre, il faut attendre la « transcription légistique » des propositions de ce rapport pour vraiment en apprécier l’intérêt. Entre une idée et sa traduction sous forme de règle de droit il y a bien souvent un monde : une proposition peut toujours être interprétée et son sens tout à fait modifié lorsqu’elle est couchée sur le papier de la loi comme tout étudiant en droit de première année le sait parfaitement. Tant que nous ne disposons pas de cette « transcription légistique » il est impossible de vérifier la promesse présidentielle qui est au cœur de l’exercice de la Convention citoyenne pour le climat : ses propositions seront-elles reprises sans filtre ? Pourquoi ne pas avoir publié cette « transcription légistique » plus tôt ?

Last but not least, cet oubli du droit se double d’un oubli de l’Europe. Lorsque l’on sait que 80 % de notre droit de l’environnement est en réalité du droit européen de l’environnement, il est étonnant que les auteurs du rapport n’indiquent jamais si leurs propositions relèvent de la compétence du président de la République française ou bien des institutions de l’Union européenne. La question n’est pas mince, car Emmanuel Macron ne pourra bien sûr pas « reprendre sans filtre » des propositions qui ne relèvent pas de sa compétence mais de celle de l’Europe ou des collectivités territoriales par exemple.

L’oubli de l’économie

Toute personne qui s’intéresse à l’écologie le sait bien : depuis le Grenelle de l’environnement de 2007, les rapports remplis de propositions intéressantes s’empilent mais tous butent sur la même question : quels moyens pour mettre en œuvre toutes ces solutions ? Une question d’autant plus importante à un instant où la crise sanitaire vient de bouleverser l’économie mondiale, de faire plonger le PIB et de gonfler les chiffres du chômage.

Pourtant les auteurs du rapport soumis au vote de la Convention citoyenne ne se posent jamais la question ni des moyens ni des conséquences de la Covid-19 pour la mise en œuvre de leurs propositions. Tout au plus ont-ils commandé un rapport à part qui contiendra des « pistes de réflexion » sur la question des financements. À l’arrivée, le rapport oublie tous les communiqués des syndicats de fonctionnaires qui déplorent depuis des années le manque de moyens humains et matériels de l’administration en charge de l’écologie, et des associations de protection de l’environnement qui ne peuvent compter que sur le dévouement des bénévoles. À quoi sert ainsi de défendre l’inscription dans la loi du crime d’écocide lorsque l’on sait que la police de l’environnement et justice pénale n’a absolument pas les moyens d’enquêter, de poursuivre et de sanctionner de telles infractions ? Pourquoi défendre la création d’une « haute autorité des limites planétaires » alors que les agences de l’environnement crient déjà famine ?

Oublier la question des moyens c’est prendre le risque de se contenter de symboles. Les symboles permettent certes de communiquer mais sont rarement utiles pour réduire nos émissions de gaz à effet de serre. Enfin, cet oubli de l’économie est aussi un oubli des dispositifs qui ne relèvent pas du seul levier réglementaire mais qui font appel à des rapports de droit privé. Qu’il s’agisse des dispositifs de certifications (certificats d’économies d’énergie), de labellisation (label bas carbone), du système ETS, des obligations réelles environnementales ou des engagements volontaires des entreprises, le rapport relève d’une conception datée du droit de l’environnement, représenté comme un seul droit public reposant sur l’engagement de l’État et oubliant la part de plus en plus importante que le droit privé et les acteurs économiques occupent dans ce domaine.

L’oubli du principe de participation du public

La Convention citoyenne pour le climat souffre d’un problème originel : elle ne repose que sur une promesse, celle du président de la République de reprendre sans filtre les propositions qui en émanent. Prévue par aucun texte et organisée sans le concours de la Commission nationale du droit public pourtant chargée du débat public dans notre pays, cette Convention n’a bénéficié d’aucune des exigences et garanties du principe de participation du public pourtant inscrit dans notre Constitution. Les membres de cette convention ne disposent d’aucun recours si leurs propositions ne sont pas suivies d’effet.

C’est au demeurant à juste titre, que France Nature Environnement, la fédération des associations de protection de l’environnement a exprimé sa vive inquiétude dans un communiqué du 17 juin 2020 : « par respect pour la démocratie et en regard des enjeux d’avenir à traiter, il ne faut pas que de futures conventions citoyennes se refassent avec autant d’impréparation, entraînant au fil de l’eau improvisations, revirements soudains et relative opacité sur les processus décisionnels. » Réduits au rang d’influenceurs ou d’observateurs, les représentants de ces associations n’ont pas directement participé au processus de décision qui se résume à un dialogue direct entre le chef de l’État et ses 150 citoyens qui, en aucun cas, ne peuvent prétendre représenter la société toute entière.

Quant aux entreprises dont l’action est pourtant primordiale pour engager une véritable transition écologique, elles n’ont pas non plus trouvé leur place. Pour mémoire, le Grenelle de l’environnement avait au moins eu ce mérite de permettre à tous les collèges d’acteurs de participer directement à la discussion du texte de propositions et non pas simplement d’envoyer des experts colloquer.

Le piège du référendum

La dernière session de la Convention citoyenne pour le climat sera largement consacrée à la question du référendum. Manifestement, le précédent de la fameuse « consultation locale » sur le projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes a déjà été oublié, car il devrait pourtant nous encourager à ne plus jamais employer ce type de procédé faussement démocratique. Alors rappelons qu’organiser un référendum à quelques mois de l’élection présidentielle aura pour seul effet de simplifier un sujet complexe, celui de l’écologie, en le ramenant à un choix oui / non sur des questions ou des textes qui ne sont jamais rédigés par celles et ceux qui votent.

On imagine aisément que la campagne qui précèdera un tel référendum aura surtout pour effet de personnifier l’enjeu (qui peut ignorer le risque de récupération politique ?) et que les conséquences d’une faible participation ou d’un vote « non » sur des questions pourraient être terribles. Un « climatexit » est en effet impossible, comme nous le rappellent les scientifiques du GIEC depuis des années. La question n’est donc pas de perdre un an à faire un référendum pour savoir s’il faut agir, mais d’agir tout de suite en se donnant les moyens d’appliquer les centaines de textes qui composent déjà notre code de l’environnement.

Il reste encore un espoir : que les 150 membres de la Convention citoyenne votent contre ce projet de rapport et décident de se donner encore quelques jours pour forger un projet qui leur appartienne vraiment. Ce qui suppose notamment, non pas d’éviter les sujets qui fâchent, mais de les mettre sur la table.

Tribune proposée par Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit de l’environnement et professeur associé à l’Université Paris I.

Les points de vue exprimés dans les chroniques n’engagent que leurs auteurs et ne constituent pas une prise de position ou un soutien de la rédaction d’Actu-environnement.

Par Arnaud Gossement (Avocat en droit de l’environnement, cabinet Gossement Avocats), publié le 19 juin 2020

https://www.actu-environnement.com/ae/news/convention-citoyenne-climat-oublis-35690.php4