Pourquoi le président Trump doit-il certifier un accord international? L’accord peut-il être «amélioré» comme le souhaitent les Américains? Dix questions pour tout savoir sur le plus bel exemple de diplomatie multilatérale de ce XXIe siècle en danger
1 Pourquoi parle-t-on d’un accord historique?
De premières discussions avec l’Iran ont commencé avec trois pays européens dès 2002. Quand l’Iran, les États-Unis, la Russie, la Chine, la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne ont officiellement annoncé un compromis le 14 juillet 2015 à Vienne, cela faisait deux ans que les délégations travaillaient quasiment à temps plein à un accord. Il s’agissait:
Pour les Iraniens, d’obtenir la levée de sanctions économiques entravant depuis 2006 le développement du pays et provoquant des tensions internes, sans rien abandonner de leur souveraineté nationale, tout en maintenant leur programme nucléaire civil destiné à garantir leur indépendance énergétique dans un contexte géopolitique arabe hostile.
Pour les Occidentaux, les Russes et les Chinois, de faire baisser le niveau des menaces nucléaires militaires et la prolifération d’armes dans la poudrière du Proche-Orient en s’assurant du caractère civil et pacifique du nucléaire iranien.
La particularité de la position américaine sous la présidence Obama a été de découpler le dossier nucléaire du dossier diplomatique, les États-Unis continuant parallèlement à dénoncer les activités «déstabilisatrices» de Téhéran (soutien au régime Assad en Syrie, au Hezbollah au Liban…).
Un premier accord intérimaire est intervenu à Genève en novembre 2013. S’en est suivi un marathon diplomatique exténuant, peuplé de crises et de nuits blanches, notamment dans les palaces de Genève, Montreux et Lausanne. On se souvient de la chute de vélo de John Kerry, le secrétaire d’État américain, lors d’un séjour à Genève pour une session diplomatique avec son homologue iranien, Mohammad Javad Zarif. Plusieurs fois promis puis reporté, un accord est annoncé en grande pompe le 14 juillet 2015 à Vienne, entre l’Iran d’une part, et les États-Unis, la Russie, la Chine, la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne de l’autre (les membres permanents du Conseil de sécurité plus l’Allemagne).
2 Quel est le statut de cet accord?
Le JCPOA, pour Joint Comprehensive Plan of Action, le nom officiel de l’accord sur le nucléaire iranien, n’est pas un traité multilatéral, qui requerrait une ratification des pays signataires et donc notamment du Congrès américain ou, en face, du parlement iranien. C’est un accord de bonne foi, devenu aujourd’hui une résolution du Conseil de sécurité, qui a repris à son compte le JCPOA. Cette résolution 2231 <http://www.un.org/en/sc/2231/> , adoptée par le Conseil de sécurité de l’ONU le 20 juillet 2015, lie l’ensemble des pays membres de l’ONU, comme toute résolution du Conseil de sécurité. C’est l’Agence internationale de l’énergie atomique, l’agence de l’ONU sur le nucléaire, qui est chargée de contrôler son application.
L’accord est officiellement entré en vigueur le 16 janvier 2016, le jour où le Conseil de sécurité a reçu le premier rapport de l’AIEA certifiant que l’Iran avait commencé à respecter sa partie de l’accord. Il est prévu pour durer jusqu’au 18 octobre 2025, soit dix ans à compter du jour de son adoption, 90 jours après la résolution du Conseil de sécurité.
3 Que contient l’accord?
En cent pages et cinq annexes, l’accord a pour but de rendre quasiment impossible pour l’Iran la fabrication d’une bombe atomique, tout en assurant à Téhéran, qui nie avoir jamais eu l’intention de se doter de la bombe, le droit de développer une filière nucléaire civile. L’objectif est de porter à un an, au minimum, et pendant au moins dix ans, le breakout time, soit le temps nécessaire à l’Iran pour produire suffisamment de matière fissile pour la fabrication d’une bombe atomique (on pense que ce délai était de deux à trois mois en 2015), et de rendre une telle démarche immédiatement détectable. En ce sens, les adversaires de l’accord ont raison de dire que celui-ci est limité dans le temps. Les détails figurent dans la déclaration de l’UE sur le JCPOA. <http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/10/16-iran-nuclear-deal-eu-jcpoa/>
En résumé: l’Iran s’est engagé à réduire le nombre de ses centrifugeuses (passé de 20 000 à 5060), à limiter sa production de plutonium (à 300 kilos) et l’enrichissement d’uranium (pas au-delà de 3,67%, très loin des seuils nécessaires pour un usage militaire), et à accepter le renforcement des inspections internationales. C’était l’un des points les plus sensibles de la négociation.
En contrepartie, l’ONU, les États-Unis et l’Europe se sont engagés à lever les six séries de sanctions internationales adoptées depuis 2006 via des résolutions au Conseil de sécurité en lien avec le nucléaire. Ces sanctions concernaient les secteurs de la finance, de l’énergie et du transport.
Ne font donc pas partie de l’accord: l’embargo sur les armes (les sanctions relatives aux missiles balistiques et aux importations d’armes offensives sont maintenues), les sanctions non liées au nucléaire mais au terrorisme ou au non-respect des droits de l’homme.
4 L’accord est-il bien respecté?
Oui, estime l’ONU, qui certifie que l’accord est respecté par le biais de son Agence internationale pour l’énergie atomique, basée à Vienne. Plusieurs centaines d’inspections ont eu lieu depuis la signature de l’accord et l’AIEA a produit huit rapports intérimaires attestant que Téhéran se conformait au texte. Pour le patron de l’agence Yukiya Amano, l’Iran fait l’objet «du régime de vérification nucléaire le plus solide au monde». La cheffe de la diplomatie européenne, Federica Mogherini, qui préside la commission du suivi, a aussi souligné que le texte était jusqu’ici respecté par toutes les parties <https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/34008/eu-28-committed-full-and-effective-implementation-iran-deal_en> .
5 Pourquoi Donald Trump doit-il certifier l’accord nucléaire iranien?
Ce n’est pas l’accord lui-même qui demande cette certification, le texte étant placé sous le contrôle de l’AIEA; c’est bien une loi américaine. Le US Iran Nuclear Agreement Review Act (INARA), adopté en mai 2015 par un Congrès furieux d’avoir été «doublé» par Barack Obama, oblige le président américain à certifier tous les 90 jours que l’Iran respecte bien les conditions du JCPOA, et que l’accord est respecté et conforme aux intérêts vitaux des États-Unis. Le contexte est donc celui de la scène politique intérieure américaine.
6 Pourquoi Donald Trump n’a-t-il pas certifié l’accord cette fois?
Donald Trump avait déjà certifié l’accord en avril et en juillet. Il a pourtant dit plusieurs fois qu’il le considérait comme «le pire de l’histoire américaine» en raison de «graves lacunes». Le 45e président américain accuse Téhéran de poursuivre son programme de fusées balistiques, de soutenir le Hezbollah et le Hamas – des organisations «terroristes» pour Washington – et de déstabiliser le Proche-Orient. Il reproche aussi à l’accord de laisser libre cours aux ambitions nucléaires iraniennes après 2025 (c’est un peu plus compliqué que cela). Les récents tests balistiques iraniens ont outré le président américain – le tir d’un missile Khorramshahr en septembre, avec sa portée de 2000 kilomètres, était en ce sens une véritable provocation, d’ailleurs aussi condamnée par les Européens. Il reste que ces tests (dont le programme dépend des Gardiens de la Révolution, non du gouvernement iranien) n’ont rien à voir avec l’accord, dont le but est de stopper un éventuel programme nucléaire militaire et la prolifération de ces armes.
7 L’accord nucléaire avec l’Iran est-il condamné?
Donald Trump n’a pas complètement «déchiré» l’accord en refusant de le certifier, vendredi 13 octobre 2017, et en renvoyant la balle dans le camp des élus du Sénat et de la Chambre des représentants. Ceux-ci ont 60 jours pour prendre position (selon une procédure accélérée) et décider de réimposer les sanctions de 2015 – ou pas. Ils récupèrent ainsi la responsabilité de faire capoter, ou pas, l’accord. Si le Congrès choisissait de ne rien faire, Donald Trump devrait alors décider d’ici à la mi-décembre s’il continue à suspendre les sanctions.
L’accord étant multilatéral, le retrait des États-Unis n’engage formellement pas les autres signataires. Mais le départ de la première puissance du monde aurait bien sûr des conséquences, ouvrant une période de fortes incertitudes, redoutée par les Européens. Quel intérêt pour l’Iran de rester dans l’accord si les États-Unis réinstaurent leurs sanctions et bloquent toute avancée économique conséquente? Les Européens aussi perdent de la visibilité, leurs entreprises qui feraient des affaires avec Téhéran pourraient-elles être pénalisées sur sol américain, comme cela a déjà été le cas par le passé lors des sanctions? Donald Trump a ouvert la boîte de Pandore.
8 L’accord peut-il être «amélioré», comme le réclame Donald Trump?
L’Iran a fait savoir plusieurs fois qu’il était hors de question de toucher au texte si minutieusement élaboré. «Une brique enlevée et tout s’effondre», avait menacé Mohammad Javad Zarif dès les négociations en Suisse. «Il n’y a pas de conditions à [l’accord] et celui-ci doit être mis en œuvre conformément à ce qui a été convenu», a répété, après l’annonce américaine, Ali Akbar Velayati, le conseiller pour la diplomatie du guide suprême iranien. C’est d’autant plus improbable que les durs du régime iranien ont beau s’être inclinés devant les réformateurs au pouvoir, par nécessité, certains faucons nationalistes n’attendent qu’une occasion pour rendre sa «liberté» au pays. Les partisans de l’accord refusent donc toute réouverture d’un dossier déjà si compliqué à boucler.
Les Américains ne sont pourtant pas les seuls à vouloir préparer l’après-2025. Le président français, Emmanuel Macron – qui envisage de se rendre en visite officielle en Iran, ce qui serait une première depuis 1976 –, a clairement fait savoir qu’il fallait ouvrir le dialogue sur le programme balistique et la place de l’Iran dans la région.
La majorité des experts s’accordent pour dire que ces sujets doivent en effet être abordés mais en dehors de l’accord sur le nucléaire, qui doit rester en place.
9 L’accord a-t-il porté ses fruits en Iran?
Décevant ses attentes, l’accord n’a pas eu toutes les conséquences qu’espérait la population iranienne, en raison du maintien des sanctions non liées au nucléaire. Certes l’inflation a diminué, la production de pétrole est repartie (2,3 millions de barils de brut exportés par jour contre 1 million avant l’accord), le pays a regagné des parts de marché, plus de 10 milliards de dollars en cash sont arrivés en 2016 et les banques iraniennes ont réintégré la communauté mondiale Swift de paiements interbancaires. Le commerce entre Iran et l’UE était en hausse de 94% au 1er semestre 2017 par rapport à la même période en 2016. Parmi les gros contrats signés, on trouve Total, qui a signé en juin un accord de 5 milliards de dollars pour l’exploitation d’un gisement de gaz, en association avec le groupe chinois CNPC, Boeing, Airbus, Siemens, Peugeot-Citroën et Renault. La Chine est devenue le premier partenaire commercial de l’Iran, dont elle importe pétrole et gaz et où elle construit routes et infrastructures. Mais l’argent n’a pas ruisselé dans la population autant qu’elle l’espérait, beaucoup d’entreprises étrangères restant prudentes dans leurs investissements – ce qui ne va pas s’arranger avec la volte-face américaine.
10 Pourquoi la fin de l’accord serait-elle une catastrophe internationale?
Si les États-Unis dénoncent unilatéralement un accord unanimement reconnu comme efficace, même s’il a des limites, ils deviennent eux-mêmes un pays voyou, ne respectant pas sa parole, et il n’y a aucune chance d’attirer la Corée du Nord par exemple, autre point chaud actuel, à la table des négociations. Ensuite, les «durs» en Iran pourraient reprendre l’avantage sur les «modérés» (même si ces camps sont mouvants), l’anti-américanisme d’État trouvant ainsi un nouveau terreau; à ce propos, il faut noter la gaffe forcément volontaire de Donald Trump, qui, en mentionnant un golfe «Arabique» au lieu du traditionnel golfe «Persique», s’est immédiatement attiré un torrent de violentes critiques en Iran. Ensuite encore, même divisé en interne, l’Iran pourrait sortir de l’accord à son tour mais la tête haute, sa réputation sauve, et reprendre en solitaire son programme nucléaire controversé, loin de toute inspection et de tout contrôle. Un facteur d’instabilité supplémentaire dans une région déjà éruptive avec la guerre en Syrie, en Irak et au Yémen.
La Russie a déploré la mise à mal d’un compromis qui avait pris tant d’années à être élaboré: plus généralement, le retrait américain marquerait aussi la fin d’un certain multilatéralisme, de la capacité de la communauté internationale à s’organiser pour régler des conflits. Un échec de la diplomatie, et un retour au «chacun pour soi».
https://www.letemps.ch/monde/2017/10/19/nucleaire-iranien-comprendre-laccord-volteface-americaine
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